歷經4000多年的發展應用，到清朝時期，中國對於人參的使用技法已經到達了頂峰。無論在朝堂還是在民間，對人參的需求與重視更是史無前例。同時由於人參的特殊象徵意義和高昂的利潤，作為人參資源唯一擁有者——愛新覺羅家族對於人參的管理，不斷在調整和適應。參務管理逐漸呈現制度化、官僚化的趨勢。

雍正擴大參源 開放民間采參

有關清朝初期的參務政策，一般的焦點集中在康熙、乾隆時期，略過了雍正期。而實際上，雍正皇帝即位後就打破成規，結束了官方長期壟斷的采參權，開放民間采參。

雍正肅貪 參銀是突破口

雍正皇帝雖然在位時間不長，但他還是進行了一系列的改革措施。整飭吏治，嚴懲貪墨。特別對於人參貿易領域的貪墨行為，雍正也是嚴懲不貸。

乾隆時期 參務管理官僚化

乾隆皇帝上臺之後，發現人參暴利不斷流向民間，於是停止了皇商經營，不再發放參票。乾隆參照打牲烏拉制和參票制，在內務府下設立“官參局”。由官參局負責人參的採辦經營。官參局通過發放參票的形式招募采參者，領票的人叫作“攬頭”，挖參者叫作“刨夫”。攬頭其實就是包工頭。他們帶領一群刨夫進山采參，必須完成官方指定的采參任務。

參源減少致參票發放難 參務管理陷困境

由於人參資源減少，采參逐漸困難，使得經濟實力較差的刨夫領取參票的意願越來越低，而朝廷的采參任務並沒有因此而減少。因此主管官員不得不瞞報虛報、欺上罔下，從而引發了“參務案”。

人參需求激增 參務政策捉襟見肘

參務案之後，朝廷對參務政策進行了調整，使之更加務實而有彈性。這些改革表面上重整了參務政策。但在市場人參需求激增的背景下，參務制度再也無法讓人參產量與需求匹配。

在江蘇揚州市檔案館編纂的《清宮揚州禦檔》中，有關揚州銷售人參的奏摺共45件，其中順治朝1件，乾隆朝9件，嘉慶朝20件，道光朝14件，同治朝1件。

康乾盛世 人參價比金堅

建國百餘年後，清朝統治者通過攤丁入畝、重農恤商的政策造就了康乾盛世。社會穩定經濟快速發展，使得乾隆後期人口規模接近三億，成為世界上“東方巨龍”。

“亂世存糧，盛世存金。”在乾隆時期，人參在一定程度是比黃金還稀缺，成為流通的硬通貨。由於大量採伐，人參價格高昂，使得長白山人參資源更加稀缺。

進入嘉慶之後，人參奇貨可居。山參已經無法供應龐大的消費市場，秧參趁機發展。但嘉慶皇帝堅信“山內所產大參，其力自厚，若栽養之參，即服亦不得力”，對秧參非常憎惡。嘉慶十五年，內務府抽查各地進貢的官參，發現大半都是秧參。

“秧參案”爆發，成為了下一波參務改革的導火線。